I. SÍNTESIS DEL PROCESO JUDICIAL
Como ocurrió con el caso Carlos Maldonado Duarte (en materia de pensiones del Decreto Ley N° 20530)[1], la sentencia bajo comentario sirve de excusa al Tribunal Constitucional con el fin de establecer los requisitos mínimos exigibles para la procedencia del proceso de cumplimiento en materia previsional y, en general, para toda demanda incoada en ésta vía.
Este pronunciamiento, debe complementarse con la sentencia recaída en el caso de Manual Anicama Hernández (Expediente N° 1417-2005-AA/TC)[2], que al establecer el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la pensión, determina las únicas pretensiones que en materia previsional pueden formularse vía proceso de amparo.
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe mencionar que el tema de fondo discutido en el proceso referido estaba centrado en determinar si la Oficina de Normalización Previsional (ONP) debía aplicar al demandante las disposiciones de la Ley N ° 23908[3], norma que a partir del 8 de setiembre de 1984 estableció que la pensión mínima a pagar en el Sistema Nacional de Pensiones sería igual a tres sueldos mínimos vitales (artículo 1º) y que los reajustes se deberían programar con prioridad trimestral (artículo 4º). En esta sentencia, el Tribunal precisa (fundamentos 23 a 25) que los parámetros establecidos anteriormente respecto de la vigencia de la citada norma (derogada a su criterio a partir del 19 de diciembre de 1992, al entrar en vigencia el Decreto Ley N° 25967) tiene carácter de precedente vinculante, e inmediato, tanto para la justicia constitucional como para la ordinaria.
Empero, como se infiere del título del presente artículo, nuestros comentarios se centrarán en el análisis de las limitaciones que el Tribunal Constitucional ha establecido para acceder a los procesos constitucionales de amparo y cumplimiento en materia de pensiones.
II. LA “AMPARIZACIÓN” EN MATERIA PREVISIONAL
El inciso 1) del artículo 5º del Código Procesal Constitucional (Ley N° 28237, en vigencia desde el 1º de diciembre de 2004) señala que no proceden los procesos constitucionales cuando los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado[4].
Como se aprecia, a diferencia de la precedente Ley de Habeas Corpus y Amparo (Ley N° 23506) el Código Procesal Constitucional establece -entre otras- una causal específica de improcedencia vinculada a la estructura misma del derecho cuya tutela se invoca, de tal manera que únicamente pueda recurrirse a la sede constitucional cuando se acredite que existe una afectación directa a los elementos que la Constitución reconozca como partes integrantes del derecho, caso contrario, la demanda debe ser rechazada liminarmente.
En efecto, antes de la existencia de esta causal de improcedencia, era práctica común de los litigantes (ante el carácter electivo de la vía ordinaria)[5] recurrir al proceso de amparo para solicitar el resguardo de sus derechos, soslayando la especialidad correspondiente a la real pretensión demandada, lo que generó el incremento desmesurado de las acciones planteadas en esta sede (la llamada “amparización” del proceso peruano).
Así, era más sencillo (y célere) recurrir al proceso de amparo para reclamar el reajuste de una pensión de jubilación, la reincorporación al trabajo, la restitución de la propiedad, el cuestionamiento de una declaración de insolvencia, etcétera, que accionar por la vía que la ley establecía como regular u ordinaria (normalmente más prolongada y premunida de requisitos de forma y fondo de los cuales el demandante prefería liberarse)[6], puesto que de una u otra forma podía alegarse la afectación del derecho constitucional a la seguridad social, al trabajo, a la propiedad, a la empresa, etcétera (según corresponda), sin tener que efectuar el accionante la determinación de un vínculo entre el derecho invocado y los elementos que del mismo reconocía la Constitución como materia de tutela en esta sede.
Uno de los casos más dramáticos fue el previsional, pues los pensionistas prácticamente descartaron la opción de la vía contencioso administrativa (Ley N° 27584), que a todas luces resultaba la adecuada (incluso por mandato del artículo 148º de la Constitución ), al ser cuestionadas en la mayoría de casos resoluciones administrativas (de la ONP , en lo que respecta al Decreto Ley N° 19990; o de las entidades en que laboró cada servidor, para los procesos del Decreto Ley N° 20530), convirtiendo a la sede constitucional (y al amparo por antonomasia) en la vía procesal preferida para dichas pretensiones.
En ese sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el proceso de amparo iniciado por Manuel Anicama Hernández (Expediente N° 1417-2005-AA/TC) constituye un paso trascendental para que el proceso de amparo recupere su carácter residual, pues al determinar cuáles serán las únicas pretensiones que puedan ser resueltas en dicha vía (por formar parte del contenido constitucional directo del derecho fundamental a la pensión) inicia una etapa de “desamparización” de las acciones previsionales, reconduciendo las mismas a la vía judicial ordinaria que por las características de los hechos cuestionados les corresponde: la contencioso administrativa (Ley N° 27584).
III. PRETENSIONES PENSIONARIAS VIABLES EN EL AMPARO
Para poder aplicar la causal de improcedencia contemplada en el inciso 1) del artículo 5º del Código Procesal Constitucional (concordante con su artículo 38º) era necesario que el Tribunal Constitucional, a partir de la determinación del contenido esencial[7] del derecho fundamental a la pensión, delimitase su contenido constitucionalmente protegido, de tal manera que pudiera establecerse las pretensiones que podrían ser materia de tutela a través del proceso de amparo. Este paso lo dio con la sentencia recaída en el Expediente N° 1417-2005-AA/TC, conocido como el caso Manuel Anicama Hernández.
En efecto, al ser publicado el pronunciamiento mencionado, se reconoce que el proceso de amparo sólo procede en caso de afectación directa de los derechos fundamentales, por lo cual dicha vía sólo está habilitada para proteger derechos de origen constitucional y no así para defender derechos de origen legal (fundamento 8).
Complementando lo expuesto, los fundamentos 9 y 10 de la sentencia comentada señalan que la noción de “sustento constitucional directo” a que refiere el artículo 38º del Código Procesal Constitucional no se reduce a una tutela del texto constitucional formal, sino que alude a una protección de la Constitución en sentido material (pro homine) en la que se integran la norma fundamental con los Tratados de Derechos Humanos y aquellos dispositivos legales que desarrollan directamente el contenido esencial (del derecho a la pensión, en este caso), conformando el “bloque de constitucionalidad”.
En ese orden de ideas, previo a determinar el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la pensión, el fundamento 35 de la sentencia añade que cuando el inciso 20) del artículo 37º del Código Procesal Constitucional establece que el amparo procede en defensa del derecho “a la pensión”, ello no supone que todos los derechos subjetivos que se deduzca de las disposiciones contenidas en el régimen legal relacionado al sistema previsional (público o privado) habilitan un fallo sobre el fondo en dicho proceso, pues tal razonamiento apuntaría a una virtual identidad entre derecho legal y derecho constitucional, que a todas luces es inaceptable.
Sobre la base de las apreciaciones mencionadas, el fundamento 37 procede a delimitar los lineamientos jurídicos que permiten ubicar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial del derecho fundamental a pensión o estar directamente relacionados a él, merecen protección a través del proceso de amparo, a saber:
a) En primer término, las disposiciones legales que establecen los requisitos del libre acceso al sistema de seguridad social consustanciales a la actividad laboral pública o privada, dependiente o independiente, que permiten dar inicio al periodo de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones, siendo de protección por vía del amparo los supuestos en los que habiendo el demandante cumplido dichos requisitos legales se le niegue el acceso al sistema de seguridad social.
b) En segundo lugar, las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión, siendo de protección en la vía del amparo los supuestos en que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación, cesantía o invalidez.
c) En tercer orden, forman parte del contenido esencial aquellas pretensiones mediante las cuales se busque preservar el derecho concreto a un mínimo vital.
En el último párrafo de este literal se indica que, tomando como referente objetivo que el monto más alto de lo que en nuestro ordenamiento previsional se denomina pensión mínima asciende a S/.415 nuevos soles[8], cualquier persona que es titular de una prestación que sea igual o superior a dicho monto deberá acudir a la vía judicial ordinaria para dilucidar los cuestionamientos existentes en relación a la suma específica de la prestación que le corresponde, a menos que, a pesar de recibir una pensión o renta superior, por las objetivas circunstancias del caso se considere urgente su verificación a efectos de evitar consecuencias irrreparables (v.gr. los supuestos acreditados de graves estados de salud).
d) Como cuarto planteamiento, serán susceptibles de protección a través del amparo los supuestos en que se deniegue el otorgamiento de pensión de sobrevivencia (viudez, orfandad o ascendientes), pese a cumplir los requisitos para obtenerla.
e) Finalmente, como quinta pretensión viable se postula que las afectaciones al derecho a la igualdad como consecuencia del distinto tratamiento que se dispense a personas que se encuentran en situación idéntica o sustancialmente análoga, serán susceptibles de ser protegidos mediante el proceso de amparo, siempre que el término de comparación propuesto resulte válido.
Cabe destacar, que el literal f) del citado fundamento 37 establece -como parámetro complementario- que para que quepa un pronunciamiento de mérito en los procesos de amparo, la titularidad del derecho subjetivo concreto de que se trate debe encontrarse suficientemente acreditada, con lo cual -entendemos- se ratifica la sumariedad de esta sede procesal constitucional en la que no puede pretenderse la actuación de pruebas, lo cual forzará al demandante a presentar los documentos y demás medios probatorios de actuación inmediata que demuestren diáfanamente su legitimidad para obrar.
De igual modo, el literal g) precisa que las pretensiones referidas al reajuste pensionario o al tope máximo deben ser ventiladas en la vía judicial ordinaria, y que las pretensiones vinculadas a la nivelación (de pensión) o aquellas en las que se alegue la aplicación de los derechos adquiridos no son susceptibles de protección a través del amparo por haber sido proscritas constitucionalmente dichas instituciones previsionales.
Como se aprecia, la sentencia del caso Manuel Anicama Hernández tiene un aspecto que consideramos positivo, en tanto restituye el carácter residual del amparo, empero, tiene a la vez un efecto negativo, al disponer que los procesos en trámite sean remitidos a los jueces especializados en lo contencioso administrativo (fundamento 54)[9], al ser esta la vía idónea para dilucidar los asuntos pensionarios que no versen sobre el contenido directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión (fundamento 51), pues al establecer en los fundamentos 55, 56 y 59 que no resultan aplicables a las pretensiones pensionarias los plazos de caducidad ni el agotamiento (formal y regular) de la vía administrativa, conforme a la Ley N ° 27444, crea un ordenamiento legal paralelo y excepcional -en lo administrativo y lo contencioso-, con el fin político, no jurídico, de compensar en parte la restricción en el acceso de los pensionistas a la sede procesal constitucional del amparo.
III. REQUISITOS MÍNIMOS EN EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO
Si bien es cierto existen posturas doctrinarias que cuestionan la inclusión[10] del proceso de cumplimiento dentro de las garantías reconocidas en el artículo 200º de la Constitución Política de 1993, e incluso las que plantean su eliminación[11] de la Carta Magna , lo cierto es que en la actualidad subsiste dicho mecanismo procesal como un medio para acceder ante la justicia constitucional para reclamar derechos en materia pensionaria, por el supuesto incumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo.
El Tribunal Constitucional ha establecido, a partir de la sentencia recaída en el Expediente N° 0191-2003-AC/TC[12], que la acción de cumplimiento es un proceso constitucionalizado que no tiene por objeto la protección de derechos consitucionales, sino la de los derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inactividad material de la administración, derivada del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos administrativos donde no media la petición de un particular, sino un deber relacionado con sus competencias naturales (fundamentos 2 y 5 del citado pronunciamiento).
Por tanto, en la medida que dentro de dicho proceso no se resolverán controversias que versen sobre materia constitucional, la posibilidad que las pretensiones planteadas dentro del mismo sean objeto de un pronunciamiento sobre el fondo estará condicionada a que el demandante satisfaga los presupuestos procesales y las condiciones de la acción que la ley prevea. Dentro de dicho escenario, la sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC (materia del presente comentario), establece los requisitos mínimos comunes que serán exigibles para la procedencia de las demandas incoadas en esta vía.
En palabras del propio Tribunal, conforme a los artículos 3°, 43° y 45° de la Constitución se reconoce la configuración del derecho constitucional a asegurar (y exigir) la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos (fundamento 9), por tanto, el proceso de cumplimiento tiene por finalidad proteger dicho derecho constitucional cuando existe una autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65° del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento).
El fundamento 14 de la sentencia bajo comento señala que para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sea exigible a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos debe reunir los siguientes requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
Cabe destacar que si bien en la resolución aclaratoria del Tribunal de fecha 4 de octubre de 2005 se ha precisado que en el fundamento 28 la referencia al ámbito objetivo del fallo no es sólo para la materia pensionaria sino para las demandas de cumplimiento en general, en la medida que un número considerable de acciones previsionales son planteadas a través de la vía del proceso de cumplimiento y que en la mayoría de ellas (sobre todo en el caso de la aplicación de la Ley N ° 23908) estamos ante cuestiones sujetas a controversias complejas y a interpretaciones dispares, dichas demandadas deberías ser rechazadas de plano.
Finalmente, precisamos que según los fundamentos 27 y 28 del fallo, las demandas que sean declaradas improcedentes deberán ser remitidas a la sede contencioso administrativa.
(6) En materia laboral, con referencia justamente a un antiguo fallo del Tribunal Constitucional, puede verse: PASCO COSMÓPOLIS, Mario. “Los efectos de la amparización” En: Estudios sobre la Jurisprudencia Constitucional en materia Laboral y Previsional, Lima, 2004, Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social & Academia de la Magistratura , páginas 209-216.
(7) En el fundamento 107 de la sentencia recaída en el Expediente N° 050-2004-AI/TC (acumulados), proceso de inconstitucionalidad contra las Leyes N° 28389 y 28449 que aprobaron la reforma de la Constitución y la reestructuración del Decreto Ley N° 20530, que fue publicada en el diario oficial “El Peruano” el 12 de junio de 2005, el Tribunal ha establecido que el derecho fundamental a la pensión tiene un contenido esencial compuesto por tres elementos: (i) El derecho de acceder a una pensión; (ii) El derecho a no ser privado de ella arbitrariamente; y, (iii) El derecho a una pensión mínima.
(8) Consideramos inadecuada la fijación de los S/. 415 nuevos soles como parámetro, en tanto se trata del extremo mayor de la pensión mínima (como reconoce el citado literal). En efecto, desde el 23 de abril de 1996 el Decreto Legislativo N° 817 estableció escalas diferenciadas para la pensión mínima, en función a los años de aportación y la naturaleza del derecho (propio o derivado), las mismas que -con variación en cuanto al monto- se mantienen actualmente (Leyes N° 27617 y 27655), razón por la cual consideramos que no podría establecerse como un parangón inamovible la suma de S/. 415 nuevos soles como un pretendido mínimo vital único, debiendo analizarse en la sede judicial y caso por caso el cumplimiento de los presupuestos legales para determinar el mínimo correspondiente.
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