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La finalidad de este blog es poder compartir con todos aquellos interesados en el tema pensionario mi punto de vista respecto a la evolución legal y jurisprudencial de esta materia. La idea es que sus críticas y comentarios nos permitan llegar -un paso a la vez- más cerca a una solución de los problemas que se suscitan en esta disciplina.

sábado, 15 de octubre de 2011

Caja de Pensiones Militar Policial: La necesaria eliminación del régimen de "cédula viva"

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICO – LEGAL

La historia de la seguridad social en pensiones en el Perú, es el resultado de la continua intervención del Estado en crear y desarrollar seguros sociales, pero a partir de una protección inicial que sólo benefició a los trabajadores estatales.

Este modelo, calificado por Mesa Lago como sistema estratificado, implicaba el mantenimiento de desigualdades entre trabajadores . En efecto, desde 1830 se regularon regímenes pensionarios a favor de los servidores del Estado, y fue recién en 1936 que dicha protección se extendió a los trabajadores particulares en condición de obreros, y luego en 1962 para los empleados.

En 1973, con la creación del Sistema Nacional de Pensiones (SNP), se pasa al modelo unificado y uniforme . Este nuevo sistema integró a los regímenes de los trabajadores particulares y públicos, subsistiendo subsistemas como el de los servidores ingresados antes del 12 de julio de 1962 (Ley de Goces) y el de los miembros de las fuerzas armadas y policiales.

En la actualidad, el sistema de pensiones que es administrado por el Estado se compone de tres regímenes :

• SNP, que comprende al Decreto Ley N° 19990 y a los regímenes especiales de los trabajadores mineros, construcción civil, amas de casas, aviadores comerciales, choferes profesionales independientes, entre otros;
• El régimen de pensiones de los servidores y funcionarios públicos, regulado por Decreto Ley N° 20530 ; y,
• El régimen de pensiones militar policial, regulado por Decreto Ley N° 19846.

En el presente artículo pretendemos delinear los argumentos por los cuales se debería suprimir el mecanismo de reajuste de pensiones aplicable al régimen de las fueras armadas y policiales conocido como la “cédula viva”, pues permite el incremento de las pensiones cada vez que a los servidores en actividad se les otorgue algún aumento o bonificación, afectando de esa manera no solo los precarios fondos de la Caja de Pensiones Militar Policial (CPMP), sino también impidiendo una reestructuración real de los haberes de los servidores activos.

Para empezar nuestro análisis, nos referiremos a las normas que sirvieron de antecedente al actual régimen de pensiones de los miembros de las fuerzas armadas y policiales.

Como anota Potozén , desde nuestros inicios como República el Estado se ha preocupado por los beneficios que debería percibir su personal militar y policial, considerando la naturaleza de su actividad, en tanto garantes del orden interno y la defensa nacional.

El primer antecedente histórico sería la Ley del 6 de mayo de 1830 , conocida como el “Reglamento Previsional de retiros, de Inválidos y Premios para el Ejército y la Armada Nacional”, promulgada por el Mariscal Agustín Gamarra en favor del personal que participó en la Guerra de Independencia, que les otorgó pensiones de retiro en montos fijados en función al grado y tiempo de labores, así como pensiones de invalidez para los incapacitados durante el servicio.

Posteriormente, la Ley del Montepío Militar dictada el 16 de enero de 1850, en el gobierno del Mariscal Ramón Castilla, contempló prestaciones económicas para los deudos del personal del ejército y la marina, equivalentes al 50% de la pensión que percibía (o hubiera percibido) el servidor. Es decir, que se trataba de pensiones de sobrevivientes.

La norma citada se aplicó de manera complementaria con las disposiciones de la Ley General de Jubilación, Cesantía y Montepío del 22 de enero de 1850 (Ley de Goces), que regulaba las pensiones de los servidores públicos en general, incluyendo a los miembros de las fuerzas armadas.

Sin embargo, fue recién el 12 de junio de 1910 que se promulgó el Reglamento de Pensiones Militares, durante el gobierno de Augusto B. Leguía, que reguló prestaciones de retiro, invalidez y montepío (sobrevivientes), exigiendo como mínimo 7 años de servicios en el ejército o la marina .

El 31 de diciembre de 1928, luego de la creación del Ministerio de Marina, se dictó el Reglamento de Pensiones de la Armada, en términos similares a la norma antes mencionada.

En cuanto a la policía nacional, recién el 23 de abril de 1928 se dictó la Ley N° 6183, que reconocía al personal de la Guardia Civil, Seguridad y Vigilancia, el derecho a pensiones de retiro, invalidez y montepío (sobrevivientes), norma que fuera complementada el 10 de diciembre de 1935 por la Ley N° 8154, por la cual se extendió tales derechos a los miembros del Cuerpo de Investigaciones.

El 24 de diciembre de 1936, con el propósito de unificar todos los beneficios de los servidores del Estado, el Presidente Óscar R. Benavides promulgó la Ley N° 8435, que reguló los beneficios de jubilación, cesantía y montepío.

Pasemos ahora a revisar las prestaciones administradas por la CPMP.

II. CPMP: LAS PRESTACIONES RECONOCIDAS

El 26 de diciembre de 1972 se dictó el Decreto Ley N° 19846 con la finalidad de unificar los dispositivos referidos a los regímenes de pensiones de los miembros de las fuerzas amadas y policiales. En esta nueva norma quedó comprendido el personal incorporado a partir del 1 de enero de 1974 , fecha de entrada en funcionamiento de la CPMP, de acuerdo a lo establecido por la Sexta y Sétima Disposiciones Transitorias del citado decreto ley.

Cabe precisar que el 17 de diciembre de 1972 fue creada la CPMP como una persona jurídica de derecho público interno que se encargaría de administrar el régimen de pensiones y compensaciones de los miembros de las fuerzas armadas y policiales.

El sistema previsional militar policial está constituido por una serie de acciones, técnicas, procedimientos e instituciones diseñadas para poder hacer frente a los efectos de las contingencias o riesgos sociales (cese en el servicio, vejez, invalidez o muerte) que inciden en la situación económica de su personal.

Este opera como un sistema de capitalización colectiva a prima escalonada, el cual debe ser actualizado cada cinco años (como mínimo), a través del estudio actuarial respectivo. La tasa de aporte, que no se ha actualizado desde hace 30 años, equivale al 12% de la remuneración pensionable, y está compuesta por una contribución del personal en actividad (6%) y del Estado (6%), tal como lo establece el Decreto Ley Nº 22595 desde el 1 de junio de 1979.

Resulta importante recordar que de acuerdo al estudio actuarial efectuado en 1973 por Myers y Eschman (consultores de la OEA) el costo de este sistema no sería menor al 27% de la remuneración pensionable, sin embargo, la aparición de nuevos beneficios no previstos en su esquema original ha originado que su proyección (del costo) se eleve al 32%. Un reciente estudio actuarial practicado en el 2009 con la colaboración de la OIT determinó que el costo del sistema no sería menor al 65% de la remuneración pensionable .

Las pensiones que otorga el Decreto Ley N° 19846 pueden dividirse en dos especies, que a su vez se subdividen en otras clases :

1. Pensiones por derecho propio (que corresponden al servidor)

1.a Pensión de cesantía temporal: que se otorga al servidor que pasa a la situación de disponibilidad (transitoriamente fuera de actividad).
1.b Pensión de cesantía definitiva: que se otorga al servidor que pasa a la situación de retiro (apartado de la actividad definitivamente).
1.c Pensión de invalidez: que se otorga al servidor que es declarado en estado de incapacidad por acto directo del servicio, lesión, enfermedad o secuelas con ocasión o consecuencia del servicio; o por actos ajenos al servicio (en este último caso tienen derecho al 50% de la pensión).

Para tener derecho a pensión de cesantía temporal o definitiva, el servidor debe acreditar como mínimo 15 años de servicios (hombre) o 12 y 1/2 (mujer).

Las pensiones se regulan sobre la base del ciclo laboral máximo de 30 y 25 años (según se trate de hombre o mujer, respectivamente), abonándose por dozavos los periodos menores a un año.

En este régimen se regula la figura de la pensión renovable, que es similar a la extinta nivelación (cédula viva) del Decreto Ley N° 20530, aunque con las particularidades propias de la naturaleza del servicio militar y policial:

• El servidor que tiene 20 años de servicio y menos de 30, percibe tantas treintavas partes de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad (efecto espejo parcial).
• El servidor que tiene 30 años de servicio y menos de 35, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión será incrementada en un 7%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso el incremento será del 14%.
• El servidor que tiene 35 años de servicio y menos de 40, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente al de su grado en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión se incrementará en un 14%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso, tendrá derecho al íntegro de la remuneración pensionable correspondiente a la del grado inmediato superior en situación de actividad.
• El servidor que tiene 40 o más años de servicio, percibirá el íntegro de la remuneración pensionable correspondiente a la del grado inmediato superior en situación de actividad. Si el servicio fue ininterrumpido la pensión se incrementará en un 5%; si además está inscrito en el cuadro de mérito para ascenso, el incremento será del 10%.

El personal femenino regula su pensión e incrementos según las disposiciones antes mencionadas, pero sobre la base de su ciclo laboral de 25 años.

Los Oficiales Superiores y Generales que hubieran percibido la remuneración más alta a la de su grado o jerarquía tienen derecho a que su pensión se regule sobre la base de dicha remuneración .

Para finalizar este punto, cabe recordar que el 8 de enero de 1987 se promulgó la Ley N° 24640, que dispuso que las pensiones del personal que pase a la situación de retiro por causal de renovación de cuadros tendría derecho a la pensión renovable (cédula viva) con el íntegro de las remuneraciones del grado inmediato superior, sin importar el tiempo de servicios prestados.

2. Pensiones derivadas (para los sobrevivientes)

Que se otorgan a determinados familiares del servidor cuando éste fallece:

• En acción de armas;
• En acto o como consecuencia del servicio;
• En situación de actividad; y
• En condición de pensionista.

Si el personal fallece en el primer supuesto (acción de armas reconocida por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas) cualquiera que fuese el tiempo de servicios que hubiese prestado, la pensión será equiparada a la remuneración del grado inmediato superior cada 5 años a partir de ocurrido el deceso y hasta cumplir 35 años de servicios (computados desde su ingreso a filas).

Conforme a lo dispuesto por el artículo 19º del Decreto Ley N° 19846, el personal a propina (de tropa, cadetes y alumnos de las Escuelas de Formación de Oficiales y las Escuelas de Formación del Personal Subalterno y Auxiliar) también podrá generar pensión de sobrevivientes al fallecer, pero sobre la base de porcentajes de la remuneración básica del personal de rango inferior.

Las clases de pensiones de sobrevivientes reconocidas son las siguientes:

2.a Pensión de viudez: que se otorga a la cónyuge sobreviviente del servidor bajo los porcentajes establecidos por el artículo 23º del citado decreto ley, que varían de acuerdo al supuesto de fallecimiento o la concurrencia con otros beneficiarios (orfandad y/o ascendientes).
Solo se otorga al cónyuge sobreviviente varón cuando esté incapacitado para subsistir por sí mismo; carezca de bienes o ingresos superiores al monto de la pensión; y, no pertenezca a un régimen de seguridad social.
2.b Pensión de orfandad: que se otorga a los hijos del servidor únicamente en los siguientes supuestos:
(i) Hijos menores de edad;
(ii) Hijos mayores declarados incapaces física o mentalmente por un fallo judicial; y,
(iii) Hijas solteras mayores de edad, siempre que no tengan actividad lucrativa; carezcan de renta; y no están amparadas por un sistema de seguridad social.
Si sólo hubiera un hijo y no existiera cónyuge sobreviviente, éste percibe el íntegro de la pensión de sobreviviente correspondiente (50 ó 100%).
2.c Pensión de ascendientes: que se otorga al padre y/o la madre del servidor, siempre que hubieran dependido económicamente de éste hasta producido su fallecimiento; no posean rentas o ingresos superiores al monto de la pensión; y, no sean beneficiarios de ningún régimen de seguridad social. Sí existieran cónyuge y/o hijos con derecho a pensión, se les otorgará en tanto quede un saldo disponible.

Resulta importante señalar que el personal que pasa a la situación de retiro (no a la de disponibilidad) sin haber alcanzado el tiempo mínimo de servicios para tener derecho a pensión (15 ó 12 y 1/2 años de servicio, según se trate de hombre o mujer) percibirá por una sola vez una compensación equivalente al total de la última remuneración pensionable recibida en situación de actividad por cada año de servicios (por fracción de año, la parte alícuota).

De igual manera, resulta relevante destacar que en este régimen el derecho a la pensión se pierde por prescripción a los 15 años de generado sin ejercitarse su reclamo (salvo las excepciones fijadas por el artículo 81º del Reglamento), a diferencia del Decreto Ley N° 20530, en que este derecho es imprescriptible .

Efectuado este recuento, veamos la situación financiera actual de la CPMP.

III. EL ESTADO ECONÓMICO Y FINANCIERO ACTUAL

Si bien la universalidad y la solidaridad son los pilares básicos sobre los cuales se debe construir todo régimen de seguridad social en pensiones, en la medida que en los últimos años se ha demostrado la necesidad que toda regulación en dicha materia pase por una evaluación técnica y objetiva de su viabilidad en el tiempo (en términos económicos) , la constitución de una base económica que permita su existencia -sin afectar al Tesoro Público- ha originado que estos dos principios se complementen con el de la sostenibilidad financiera .

En ese sentido, se aprecia el tenor del quinto párrafo de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que desde el 2004 señala lo siguiente:

“Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación”. (…)

De acuerdo a la información recogida de la página web de la propia CPMP , al mes de febrero de 2011 dicha institución contaba con 144,605 aportantes del Ejército, la Fuerza Aérea, la Marina de Guerra y la Policía Nacional, con 37,563 pensionistas, y egresos ascendentes a S/. 47’572,666.46 Nuevos Soles, pese a que sus ingresos por aportaciones llegan apenas a S/. 21’867,179.45 Nuevos Soles, lo que arroja un déficit mensual de S/. 25’705,487.01 Nuevos Soles .

El cuadro que grafica la situación previsional descrita es el siguiente:

Aportantes (*) Pensionistas Egresos Ingresos Déficit
144,605 37,563 47’572,666.46 21’867,179.45 25’705,487.01
(*) Servidores en actividad

Si a esta situación deficitaria le agregamos la existencia de una deuda estatal que al 31 de diciembre de 2010 ascendería a S/. 1,365’988,000 Nuevos Soles (obligación principal e intereses) , así como el forado financiero ocasionado en los noventa por el manejo irregular de sus fondos por la cúpula montesinista , se puede concluir que su situación financiera es inviable en el corto plazo.

En tal sentido, consideramos que además de la supresión de la cédula viva, que veremos más adelante, se debe reestructurar el régimen de pensiones militar policial, tomando en cuenta las siguientes medidas inmediatas e indispensables:

1. La eliminación de los beneficios antitécnicos

Si bien el fallecimiento en acción de armas era un costo previsto por el estudio actuarial inicial, existe un serio problema generado a partir de los beneficios extraordinarios como los ascensos póstumos, la promoción hasta a tres grados superiores por fallecimiento o invalidez en acción meritoria , la pensión de cesantía definitiva renovable por retiro bajo causal de renovación de cuadros, entre otros, que fueron reconocidos por normas posteriores, pues exceden los cálculos efectuados para cada asegurado, debiendo ser suprimidos o modificados.

2. El incremento de la tasa de aportación

La tasa de aportación que se aplica mensualmente para este régimen es del 12% desde el año 1979, porcentaje que asumen en partes iguales el servidor y el Estado (6% cada uno). Se trata así de una de las tasas más bajas de Latinoamérica, como consta del cuadro siguiente:

País % Estado % Servidor (*) Total
Argentina 25% 11% 36%
Venezuela 25% 5% 30%
Colombia 19% 8% 27%
Chile 19% 7% 26%
(*) En actividad y pensionistas

Como puede apreciarse, en la mayoría de países incluso se aplica a los pensionistas un porcentaje de aportación mensual para incrementar el fondo colectivo (sistema de reparto) del cual se atenderá el pago de las prestaciones económicas del régimen, presentes y futuras .

En la reestructuración del régimen debe incluirse no solo el aumento de la tasa de aportación, a partir de un estudio actuarial previo que fije el porcentaje adecuado, sino también que -al igual que en el SNP- el pago de la cotización sea asumida sólo por el servidor (en tanto beneficiario directo de la pensión), para reducir la carga estatal.

Frente a este panorama se implementaron medidas a corto plazo, como la que precisó la intangibilidad de los fondos y recursos administrados por la CPMP , pero sólo fueron paliativos para un problema que requiere una solución integral.

Es en este escenario, que el 30 de agosto de 2010 el Poder Ejecutivo remite al Congreso de la República el Oficio N° 196-2010-PR, al cual adjunta el Proyecto de Ley de Presupuesto para el Sector Público para el Año Fiscal 2011 , que en su Décimo Novena y Vigésima Disposiciones Finales planteaba una reforma al régimen de pensiones militar policial, que entre otros puntos proponía que sea suprimida la renovación de la pensión (cédula viva) en los términos siguientes:

DÉCIMO NOVENA.- Déjese sin efecto todas las disposiciones aplicables al régimen del Decreto Ley Nº 19846 referidas a la renovación, homologación o nivelación de las pensiones con las remuneraciones, incluso en el caso de las pensiones de invalidez e incapacidad o de sobrevivencia de dicho régimen.
Asimismo, a partir de la vigencia de la presente norma, las pensiones en el régimen del Decreto Ley Nº 19846 no podrán incluir nuevos conceptos pensionables o no pensionables, así como bonificaciones, beneficios y otros goces de cualquier naturaleza que se otorga al personal militar o policial en actividad.
El Poder Ejecutivo remitirá para su aprobación al Congreso de la República las nuevas reglas del régimen del Decreto Ley Nº 19846, las mismas que no podrán contemplar la renovación, homologación o nivelación de las pensiones con las remuneraciones.
Esta norma entra en vigencia a partir del día siguiente de la publicación de la presente ley.

VIGÉSIMA.- Suspéndase, durante los años 2011 y 2012, el ingreso a las Escuelas de Oficiales y Sub oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú.

Como se aprecia, estas medidas tenían por finalidad suprimir el mecanismo de la nivelación de pensión (cédula viva) y paralelamente hacer “un corte” en el ingreso a las Escuelas de Oficiales y Sub oficiales para reestructurar el régimen en lo operativo y financiero, sin embargo, la oposición de los miembros (activos y pensionistas) de las fuerzas armadas y policiales, apañada por ciertos medios de prensa y no pocos congresistas (en época de campaña electoral) evitó que prospere esta reforma, y en su reemplazo, la Ley de Presupuesto 2011 (Ley N° 29626) ha incluido la siguiente Disposición Final:

DÉCIMO NOVENA.- El Poder Ejecutivo, en un plazo que no exceda los ciento ochenta (180) días calendario, remite para su aprobación al Congreso de la República un proyecto de ley en materia previsional y otro en materia remunerativa que establezcan las nuevas reglas previsionales y nueva estructura remunerativa, respectivamente, aplicables al personal y pensionistas de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú.
Ambas iniciativas legislativas deberán estar adecuadas a las disposiciones contenidas en la Constitución Política del Perú, a la disponibilidad y equilibrio presupuestario de cada año fiscal, así como al cumplimiento de las reglas macrofiscales.
En tanto no se aprueben dichas iniciativas legislativas de manera conjunta, quedan suspendidas a partir de la vigencia de la presente Ley, en adelante, el trámite de las solicitudes que se presenten y el otorgamiento de oficio de incrementos, reajustes, homologación, renovación o nivelación de las remuneraciones o pensiones aplicables al personal y pensionistas de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú.

Esto significa que recién hacia la primera quincena del mes de junio de 2011 (a menos que se aprueba una prórroga) sabremos la postura oficial definitiva con relación al tema pensionario y remunerativo de este régimen, lamentablemente, los proyectos recién serán debatidos por el próximo Congreso, por tanto, es de suma importancia verificar la opinión de los dos candidatos que han pasado a la segunda vuelta en la elección presidencial para un análisis y diagnóstico.

IV. CÉDULA VIVA: LA NECESIDAD DE SUPRIMIRLA

El régimen de pensiones del Decreto Ley N° 20530 era conocido en la práctica como “cédula viva” en tanto permitía que el pensionista con más de 20 años de servicios nivele (equipare) el monto de su pensión con el haber del funcionario o servidor en actividad que ocupase el cargo que aquel ostentó al momento de su cese, incrementando su pensión cada vez que se aumentase el haber de su par (a lo que se denominó a partir del 2003 “efecto espejo”), sin embargo, dicha institución jurídica no estaba contemplada en el texto original de dicha norma , siendo recién introducida a este régimen por la Octava Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979, norma que fue luego desarrollada por la Ley N° 23495 y su Reglamento (Decreto Supremo N° 015-83-PCM).

La nivelación era un mecanismo creado para regular el incremento periódico de las pensiones, es decir, un sistema de reajuste que utilizaba una relación entre la pensión y el haber (remuneración) del funcionario o servidor en actividad.

Esta fue la opción asumida por el legislador. Del mismo modo se hubiera podido utilizar otras alternativas, por ejemplo: reajustarlas (incrementarlas) de acuerdo a la variación del costo de vida o la inflación del año fiscal previo; consignar un porcentaje fijo y obligatorio de incremento anual (2 ó 3%); o “engancharla” a un concepto variable laboral o tributario (remuneración mínima o unidad impositiva tributaria). Lo cierto es que en tanto mecanismo de reajuste, no formaba parte del contenido esencial del derecho fundamental a la pensión.

En efecto, como sostuvo en su momento la defensa del Estado en el proceso de inconstitucionalidad seguido contra la reforma del citado régimen (Expediente N° 0050-2004-AI/TC), la nivelación surgió en el año 1979 pero se reguló recién en 1982, por lo que partiendo de la premisa que el Decreto Ley N° 20530 era la continuación de los preceptos establecidos en la Ley General de Goces de 1850, tenemos que durante más de 130 años existió una pensión de cesantía sin nivelación y ello no originó el menoscabo de tal derecho, antes bien, la interpretación y aplicación indebida de esa figura -en la mayoría de casos por la intromisión judicial- generó que existieran pensionistas que percibían pensiones superiores a los S/. 20,000 Nuevos Soles mensuales.

Como el propio Tribunal Constitucional reconoce en los fundamentos 63, 64, 99 y 100 de la sentencia recaída en el expediente antes citado , la nivelación no era condición intrínseca del Decreto Ley N° 20530, sino que fue agregada con posterioridad, constituyendo el elemento fundamental que ha permitido ensanchar las diferencias entre las pensiones de este régimen (factor de inequidad), por lo que prohibir la nivelación de pensiones con las remuneraciones no afecta el contenido esencial del derecho fundamental a la pensión, máxime si tenemos en cuenta que el artículo 4º de la Ley N° 28449 establece el sistema de reajuste que reemplazará a dicha figura .

En el régimen militar policial ocurre algo similar: aunque la figura -como hemos señalado- recibe el nombre de pensión renovable en lugar de nivelable, vemos que el efecto es idéntico, pues el pensionista con más de 20 años de servicios percibe igual remuneración (e incrementos) que un servidor en actividad.

En la actualidad este es el único régimen que goza de la cédula viva, y genera no solo un tratamiento inequitativo entre sus miembros (oficiales y sub oficiales) sino el engrosamiento del déficit fiscal, pues por cada S/. 100 Nuevos Soles que se aumenta al sueldo de los militares y policías, el costo actuarial (todo lo que habrá que pagar hasta el deceso del pensionista) aumenta en más de S/. 3,800 millones de Nuevos Soles.

Para evitar este efecto negativo, el sistema de remuneraciones de los militares y policías en actividad reguló una serie de bonificaciones no pensionables, pero en el tiempo han sido extendidas a los pensionistas (por decisiones judiciales o políticas). Esta estructura de ingresos distorsionada, compleja e irregular debe ser modificada, por tanto, es indispensable una reforma integral en materia de pensiones y de remuneraciones.

Tomemos como ejemplo la remuneración pensionable de un General, que en la actualidad asciende a S/. 2,606 Nuevos Soles (según la base de datos de la CPMP), pero con beneficios adicionales (combustible, chofer y mayordomo) se eleva hasta S/. 13,817 Nuevos Soles, mientras que el ingreso promedio de un Sub-Teniente ascendería apenas a S/. 1,588 Nuevos Soles (y sin adicionales).

En el siguiente cuadro podremos apreciar mejor las diferencias:

Grado Remuneración Bonificaciones Ingreso total
General S/. 2,606 S/. 8,117 S/. 13,817
Coronel S/. 2,252 S/. 6,635 S/. 9,635
Teniente Coronel S/. 1,883 S/. 2,964 S/. 4,364
Capitán S/. 1,671 S/. 1,998 S/. 2,998
Sub-Teniente S/. 1,588 S/. 0.00 S/. 1,588

Podemos constatar que estas bonificaciones, que se aplican a partir del grado de Coronel, no solo duplican al ingreso que percibe el grado inmediato inferior, sino que son precisamente el origen de la inequidad entre los miembros de las fuerzas armadas y policiales, tanto en actividad como de sus pensionistas.

La opción de suprimir este régimen inequitativo es totalmente viable, pues con anterioridad a la reforma constitucional y legal del régimen del Decreto Ley N° 20530 fueron establecidas las condiciones que habilitan dicha medida, mismas que han sido reconocidas por el Tribunal Constitucional del Perú , la Comisión Interamericana y la propia Corte Internacional de Derechos Humanos .

En el plano constitucional, la Primera Disposición Final y Transitoria de nuestra Constitución, modificada a partir del 18 de noviembre de 2004 por la Ley N° 28389, establece claramente en su segundo y quinto párrafo lo siguiente:

PRIMERA.- (…)
Por razones de interés social, las nuevas reglas pensionarias establecidas por ley se aplicarán inmediatamente a los trabajadores y pensionistas de los regímenes pensionarios a cargo del Estado, según corresponda. No sé podrá prever en ellas la nivelación de las pensiones con las remuneraciones.
(…)
Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación. (…)

Este precepto es uno de los más importantes en la reforma, pues introduce la evaluación económica como criterio de reforma legislativa y, en consecuencia, de continuidad de todo sistema previsional, por tanto, los estudios actuariales y la revisión de la sostenibilidad financiera constituyen una regla básica para todo régimen pensionario a cargo del Estado, incluido por cierto el militar policial.

En resumen, la reforma del régimen pensionario militar policial debe regirse por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación (cédula viva), y en ella no tendría lugar referencia alguna a los derechos adquiridos como argumento de defensa, no solo porque el texto original de la Primera Disposición Final y Transitoria restringía este beneficio a los pensionistas de los Decretos Leyes N° 19990 y N° 20530 , sino porque dicha teoría ha sido suprimida con la reforma, como expresamente reconoce el Tribunal Constitucional en el segundo párrafo del literal g) del fundamento 37 del fallo recaído en el Expediente N° 01417-2005-PA/TC (Caso Manuel Anicama), que señala textualmente:

Las pretensiones vinculadas a la nivelación como sistema de reajuste de las pensiones o a la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos en materia pensionaria, no son susceptibles de protección a través del amparo constitucional, no sólo porque no forman parte del contenido protegido del derecho fundamental a la pensión, sino también, y fundamentalmente, porque han sido proscritas constitucionalmente, mediante la Primera Disposición Final y el artículo 103º de la Constitución, respectivamente.

De lo expuesto en los puntos precedentes, podemos concluir que la propuesta de reestructuración del régimen pensionario militar policial debe incluir de modo expreso la eliminación de la cédula viva, regulando necesariamente un sistema de reajuste (incremento) alterno, como el aplicado al régimen del Decreto Ley N° 20530, contemplando a la vez un tope máximo legal para las pensiones.

Cabe destacar que el 10 de abril de 2011 ha sido publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el Decreto de Urgencia N° 013-2011, norma que dispone entre otros puntos la constitución de un depósito intangible por un monto máximo de S/. 125’000,000 Nuevos Soles, destinado a financiar el pago de las pensiones de este régimen por el periodo 2010 , sin embargo, esta medida solo tiene un carácter transitorio, pues no garantiza la subsistencia del régimen a futuro.

V. LAS PROPUESTAS DE LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES

De los aspirantes a la Presidencia de la Republica sólo eran dos los candidatos que habían planteado alguna variación respecto del régimen previsional militar policial: Alianza para el gran cambio (Pedro Pablo Kuczynski) y Perú Posible (Alejandro Toledo), los demás candidatos -incluidos los dos que han pasado a la segunda vuelta (Gana Perú de Ollanta Humala y Fuerza 2011 de Keiko Fujimori)- han guardado silencio o expresaron su opinión recién en campaña .

En el caso de Alianza para el gran cambio, se aprecia en el Tema 7 de su “Plan de Gobierno” que se planteaba la reforma total de la CPMP, mediante la cual el Estado asumía las obligaciones de dicha institución y se creaba una nueva caja que sería administrada por asesores financieros contratados por licitación (la otra opción era que los nuevos miembros pasen a una AFP) .

En cuanto a Perú Posible , en el punto 14 de su “Plan de Gobierno” (Hacia la modernización de nuestras Fuerzas Armadas) se proponía lo siguiente:

• Reordenar el sistema remunerativo del personal militar y policial e incrementarlo equitativamente, en un periodo de 5 años, previsto que la economía crezca a un 6%.
• Mantener la cédula viva, para el personal militar existente.
• Establecer un nuevo sistema pensiones para los nuevos ingresos a la carrera militar y policial.

Sin embargo, cabe recordar que fue precisamente durante el gobierno de este candidato (Alejandro Toledo) que el Poder Ejecutivo impulsó la reforma de la Constitución para reestructurar el régimen del Decreto Ley N° 20530 (con la supresión de la nivelación o cédula viva).

En lo que refiere a Gana Perú, su Plan de Gobierno establece en el numeral 4.4.2 (Propuestas de política en mejoramiento de ingresos) que se revisará la política de remuneraciones del Estado, buscando mejorar los actuales bajos niveles de los ingresos de maestros, personal de salud y fuerzas policiales (no menciona a las fuerzas armadas), propiciando la unificación de las escalas y eliminando gradualmente los contratos por servicios no personales.

En todo caso, cabe destacar que durante un encuentro con los integrantes del Frente Militar y Policial del Perú el 3 de marzo de 2011, el candidato de este partido (Ollanta Humala) señaló expresamente que respetará la pensión renovable (cédula viva) de los militares y policías, pues sería un abuso quitarles este derecho a profesionales que arriesgan su vida .

En relación a Fuerza 2011, su Plan de Gobierno se limita a señalar en el item 11 del acápite C (Pilar 3) que buscarán la mejora de la calidad, cantidad y cobertura de los servicios policiales (tampoco mencionan a la fuerza armada), y desarrollando este punto en la página 30 precisan que la policía debe tener una remuneración digna para una decente y adecuada tranquilidad familiar.

Si bien hasta el momento la candidata de este partido (Keiko Fujimori) no se ha pronunciado sobre el problema pensionario de la CPMP, debemos recordar que algunas de las reformas más radicales en esta materia se dictaron durante el gobierno de su padre (1990-2000), como la creación del Sistema Privado de Pensiones (AFP) y una serie de modificaciones a los regímenes estatales.

Lo expuesto en los puntos precedentes nos ha mostrado un régimen que resulta financieramente inviable en el corto plazo, pero también la base constitucional que nos permitiría su reforma (y reestructuración), sin embargo, vemos que los candidatos a la Presidencia de la República no se han expresado de una forma clara -hasta ahora- con relación a este problema. La pelota está en su cancha.

4 comentarios:

  1. Sr. Abanto: El problema pensionario militar-policial tiene más aristas que las mencionadas. No se puede comparar lo sucedido con la Ley 20530 que era un régimen cerrado que volvió a abrirse para beneficiar a militantes de varios partidos políticos. Por otro lado, cuando se cerró, se cerró para adelante. Tampoco se puede comparar las pensiones civiles que superaban largamente en varias veces las pensiones militares. ¿Sabía usted que en concepto de CTS un coronel recibía S/ 42.50 por año de servicios? En cambio, en la administración pública reciben una sustanciosa compensación. Si quieren cambiar el régimen militar en forma similar al civil, entonces que otorguen los mismos derechos. Un general retirado no pasa de S/, 8,000 nuevos soles. No se de donde ha sacado sus cifras de que ganan S/.13,000. ¿Sabía usted que la mayoría de los pensionistas de la 20530 cuando eliminaron la cédula viva, entraron a trabajar cuando ese régimen estaba cerrado? Es decir, se la encontraron en el camino. En el caso de militares siempre estuvo vigente. Bueno hay mucho que hablar sobre el tema, pero creo que la cosa no es tan simple como usted dice. Si se trata de perro muerto, ya no hay nada que decir, pero es un mal ejemplo porque con igual razón, cualquiera dejaría de cumplir sus obligaciones por asunto de la "caja fiscal".

    Gonzalo Boluarte

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  2. Estimado Sr. Boluarte: Nadie dice que sea un tema "sencillo", muy por el contrario, tiene una serie de variables económicas, sociales, jurídicas y políticas (incluido en este rubro las delictivas derivadas de la malversación del fondo por VMT). La observación en cuanto a la propuesta de suprimir la "cédula viva" es para asegurar su viabilidad financiera. En todo caso, es cuestión de puntos de vista. Saludos!

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  3. Sr. Abanto: Más que "viabilidad financiera" o "cuestión de puntos de vista", se trata de seguridad jurídica y credibilidad en el Estado. Si usted entra a laborar bajo ciertas reglas que el mismo Estado estableció y que el trabajador cumplió, obteniendo una pensión de acuerdo a ley, no es justo "patear el tablero" e incumplir lo establecido por ley retroactivamente. Que cambien las condiciones para el futuro, nadie resultará engañado y el trabajador sabrá si continúa o se retira a otra actividad. El Art. 62 de la Constitución garantiza la estabilidad de los contratos, justamente para dar seguridad jurídica a la inversión. ¿Y que hay de la seguridad jurídica de un trabajador que laboró e invirtió toda su vida para el Estado, junto con su familia? Más seguridad jurídica tienen los extranjeros que los propios peruanos.
    Atentamente,
    Gonzalo Boluarte

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  4. No se puede comparar, mucho menos darle igual tratamiento los regímenes previsionales ordinarios con uno especial, como es el regido por el Decreto Ley N° 19846, que tiene su fundamento en el riesgo y modalidad de servicio que prestan, he allí el sustento de este régimen. Acaso de alguna manera cuando menos existe comparación con la hora de ingreso al trabajo, sin hora de salida. Mientras un civil sujeto al régimen ordinario duerme feliz y está seguro de hacerlo cada día, sin sobresaltos; los del régimen especial los cuida su sueño feliz, aun cuando en estos últimos tiempos la sociedad ha cambiado demasiado de tal forma que la delincuencia corroe también la base de las instituciones tutelares. Creo que al menos debemos ser agradecidos por el sacrificio de su personal por darnos la pacificación del que gozamos; sin pensar en destruir el régimen que por cierto no atenta al fisco, como sí estuvo haciéndolo por el régimen ordinario por lo mismo que ha sido modificado.

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