Ley N° 25009: Evolución del tratamiento jurisprudencial a la Pensión de Jubilación Minera

1.         La jubilación: cuestiones generales

La seguridad social puede ser definida como un sistema de protección frente a las contingencias humanas, que procura elevar (o mantener) el nivel de vida de cada individuo, generando el bienestar colectivo en base a la redistribución de la renta^[1].

En efecto, el ser humano durante su vida laboral está expuesto al padecimiento de una serie de situaciones naturales (enfermedades, accidentes, vejez, muerte, etc.), denominadas contingencias, que pueden originar la disminución o extinción de su capacidad para trabajar. Para evitar su desamparo y el de sus dependientes la seguridad social se manifiesta por lo general a través de dos prestaciones: las de salud (comprenden a las atenciones médicas y los subsidios, pagos en dinero de carácter transitorio) y las pensiones (pagos en dinero de carácter permanente, que se otorgan cuando el beneficiario cumple los requisitos fijados por ley: años de edad, servicios o aportes, cierto grado de incapacidad física o mental, etc.). En el presente comentario nos centraremos en las pensiones.

En el Perú, el modelo previsional está conformado por dos sistemas pensionarios que coexisten en mérito al mandato permisivo del artículo 11º de la Constitución Política de 1993, a saber: el régimen público (formado por el Sistema Nacional de Pensiones, el Decreto Ley N° 20530 y la Caja de Pensiones Militar Policial) y el régimen privado (a cargo de las AFP). En este caso, nos referiremos al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), cuya norma base es el Decreto Ley N° 19990.

Creado el 1 de mayo de 1973 con la finalidad de unificar las normas previsionales -entonces separadas- de los trabajadores obreros y los empleados, dicho régimen está compuesto también por dispositivos que comprenden a ciertos colectivos que son beneficiados con su inclusión al SNP (como las amas de casa) o la reducción de la edad para acceder a una jubilación (como los trabajadores mineros), a estas normas se les conoce como regímenes especiales, y pese a estar reguladas por dispositivos puntuales se les aplicará supletoriamente el Decreto Ley N° 19990.

La citada norma regula tres tipos de prestaciones pensionarias: (i) Invalidez, que se otorga cuando el asegurado acredita -con un examen emitido en una Comisión Médica- incapacidad física o mental bajo ciertos parámetros, siempre que además cuente con una cantidad mínima de aportaciones; (ii) Jubilación, cuando se llega a una edad avanzada establecida por ley (estado de vejez) y se cumple con años de aportación específicos; y, (iii) Sobrevivientes, que se reconocerá en favor de determinados familiares del pensionista o el asegurado con derecho a pensión (de invalidez o jubilación) que fallece, si cumplen los requisitos fijados por ley.

La pensión de jubilación, como lo reconocen la doctrina^[2] y jurisprudencia^[3], es una prestación económica que se otorga a consecuencia de la incapacidad para trabajar originada por la edad avanzada (vejez), siempre que -además- se cuente con una cantidad de años mínimos de aportación al fondo del SNP. La edad y los años de aportación fijados en el texto original del Decreto Ley Nº 19990 variaban de acuerdo a la modalidad jubilatoria que se optase y al hecho que el asegurado fuese hombre o mujer, como se aprecia del cuadro que a continuación se detalla:

MODALIDAD	AÑOS DE EDAD	APORTACIÓN
1.  Régimen General      artículos 38º y 41º	60 (hombres) 55 (mujeres)	15 13
2.  Régimen Especial[4]      artículos 47º al 49º	60 (hombres) 55 (mujeres)	5 años ambos sexos
3.  Pensión Reducida      artículo 42º	60 (hombres) 55 (mujeres)	+ de 5 pero – de 15 + de 5 pero – de 13
4.  Pensión Adelantada[5]      artículo 44º	55 (hombres) 50 (mujeres)	30 25

En el presente comentario pretendemos dar una revisión crítica de los parámetros de interpretación efectuados por el Tribunal Constitucional con relación a la Ley N° 25009 (Ley de Jubilación Minera), deteniéndonos en temas puntuales como la calificación previa de las labores, la aplicación del Decreto Ley N°25967, así como el acceso al beneficio de exoneración del requisito de los años de aportación por padecer de silicosis, establecido en el artículo 6º de la citada norma especial.

2.         La pensión de jubilación minera

Como hemos indicado en los puntos precedentes, la pensión de jubilación es una prestación económica que se otorga a causa de decaimiento de la capacidad para laborar, originada en la edad avanzada (vejez) del asegurado, sin embargo, en la medida que existen actividades cuya naturaleza implica un riesgo para la salud de éstos, el legislador estableció en el artículo 38º del Decreto Ley N° 19990 que se podrían dictar normas que permitieran acceder a una jubilación con una edad que fuera inferior (hasta en 5 años) a la estipulada para las modalidades regulares. En este supuesto se encontraban los trabajadores dedicados a la actividad minera.

En atención a dicha norma permisiva se dictó el Decreto Supremo Nº 001-74-TR, que habilitó la jubilación de los trabajadores de las minas metálicas subterráneas a partir de los 55 años de edad, de acuerdo a la siguiente escala:

a)         A los 55 años de edad, los que hubieran trabajado en dicha modalidad por 5 años o más;

b)        A los 56 años de edad, los que hubieran trabajado 4 años;

c)        A los 57 años de edad, los que hubieran trabajado 3 años;

d)        A los 58 años de edad, los que hubieran trabajado 2 años; y,

e)        A los 59 años de edad, los que hubieran trabajado por lo menos 1 año.

Sin embargo, en la medida que en la actividad minera existe modalidades que no se agotan en la prevista por dicha norma (minas metálicas subterráneas), el 25 de enero de 1989 entró en vigencia la Ley Nº 25009 (Ley de Jubilación Minera)^[6], que estableció los siguientes supuestos:

MODALIDAD	EDAD	APORTACIÓN	LABOR MÍNIMA
Mina Subterránea	45	20	10
Mina de Tajo Abierto	50	25	10
Centro de Producción	50 a 55	30	15

Como se aprecia claramente, a diferencia de la pensión de jubilación regulada por el Decreto Ley Nº 19990 (en la que basta con acreditar la edad legal y los años de aportación respectivos), para acceder a la jubilación minera es necesario, además de edad y los aportes, acreditar un mínimo de años laborado en la modalidad a la cual se pretende acceder (mina subterránea, tajo abierto o centro de producción).

Dejamos constancia que en el caso de los trabajadores de centros de producción^[7] existe un requisito adicional: acreditar haber estado expuestos en la realización de sus labores a los riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad según la escala fijada en el artículo 4º del Reglamento (Decreto Supremo N° 029-89-TR)^[8].

El supuesto de hecho de la norma bajo comentario alude a desarrollar labores en una situación en la cual es probable la producción de un daño futuro (riesgo)^[9] por presentarse en el medio de trabajo -de modo concurrente- elementos de toxicidad (grado de virulencia de una toxina o veneno)^[10], peligrosidad (situación que implica la posibilidad de un daño)^[11] e insalubridad (ausencia de los elementos mínimos de salud)^[12]. Dichos riesgos están valorizados en base a una escala de enfermedades profesionales ocupacionales detalladas de acuerdo a la edad del trabajador, su tiempo de trabajo efectivo y el tiempo de exposición a los agentes riesgosos en el artículo 4º del Reglamento de la Ley Nº 25009.

De lo expuesto en los puntos precedentes, se aprecia que existen particularidades propias del régimen especial de jubilación minera, sin embargo, nos referiremos a continuación de algunos puntos que generan controversia en sede judicial.

3.         La acreditación de labores en la actividad minera

Según establece el artículo 196º del Código Procesal Civil^[13], la carga de probar corresponde a quien afirma hechos que configuran su pretensión, por lo tanto, un primer tema fundamental en cuanto al régimen especial de jubilación minera será la exigencia de acreditar (por parte del accionante) que las labores cuya tutela se pretende se encuentran dentro de los supuestos previstos por la Ley N° 25009.

En efecto, no bastará con la alegación del accionante en el sentido que se habría laborado en la actividad minera, sino que es necesario acreditar documentalmente dicha afirmación, de manera tal que la titularidad del derecho invocado no deje -a la vista del juzgador- margen alguno de duda, pues existen no pocos casos en los que trabajadores de áreas de centros de producción que no estaban expuestos a los riesgos precisados por ley (toxicidad, peligrosidad e insalubridad) pretenden el acceso a una jubilación bajo los menores requisitos de la Ley N° 25009, como se aprecia en las STC N° 3379-2004-AA/TC^[14] y la N° 9719-2006-PA/TC, en que dos trabajadores (uno, mecánico del taller de una mina, y el otro, mozo del restaurante del Departamento Administrativo de un centro minero) reclamaron indebidamente ser incorporados al mencionado régimen especial.

Como correctamente indica la doctrina nacional^[15], en el proceso de amparo -igual que en cualquier otro proceso- será preciso comprobar la veracidad de los hechos pues la sola afirmación del actor no es bastante para colegir su certeza, en tanto una demanda sin pruebas no puede declararse fundada, particularmente en sede constitucional, al tratarse de procesos sumarísimos destinados a reestablecer con urgencia derechos fundamentales vulnerados. Dicha afirmación también será de aplicación válida para las pretensiones de naturaleza pensionaria^[16].

En la medida que el proceso de amparo carece de una estación probatoria (Ley Nº 28237, artículo 9º) se entiende que para recurrir a ella el accionante deberá ser el legítimo tenedor de un derecho pensionario incuestionable y, a la vez, acreditar que sus afirmaciones tienen un asidero probatorio inmediato, por lo tanto, el juez debe constatar si los documentos presentados (certificado o constancia de trabajo o similares) acreditan de manera fehaciente e indubitable que el accionante se ha desempeñado en alguna de las modalidades previstas por la Ley N° 25009 (mina subterránea, de tajo abierto o centro de producción; en este último caso, además, la acreditación de haber laborado bajo la exposición riesgosa exigida por ley).

Dejamos constancia que en la medida que el fundamento 60 de la STC N° 1417-2005-AA/TC ha establecido que los criterios uniformes y reiterados contenidos en los fallos expedidos por el Tribunal Constitucional en materia pensionaria tendrán efectos vinculantes, los preceptos antes reseñados (y los que analizaremos luego) serán de obligatorio cumplimiento por la justicia ordinaria (contenciosa).

4.         La aplicación del Decreto Ley Nº 25967

El 19 de diciembre de 1992 fue publicado el Decreto Ley Nº 25967, norma que en su momento introdujo una serie de modificaciones en el SNP (siendo aplicables al régimen especial de jubilación minera), entre las que destacan:

a)        Se fija en 20 años (para hombres y mujeres) los años de aportación mínimo para acceder a una jubilación en el SNP.

b)        Se modifica la fórmula de cálculo de la remuneración de referencia, base para determinar el monto de la pensión.

c)        Se establece que la pensión máxima mensual (tope) será un monto fijo que podría ser incrementado periódicamente.

La citada norma fue sometida a un proceso de inconstitucionalidad que concluyó el 26 de abril de 1997 al ser publicada en el Diario Oficial “El Peruano” la STC N° 007-96-I/TC que estableció en sus fundamentos 10, 11 y 12 que dicha norma solo sería aplicada a los asegurados que al 18 de diciembre de 1992 (un día antes a la entrada en vigencia del Decreto Ley N°25967) no hubieran cumplido los requisitos (edad y aportación) establecidos en el texto original del Decreto Ley Nº 19990.

En la medida que el artículo 5º de la Ley N° 25009 establece expresamente que las disposiciones del Decreto Ley N° 19990 se aplican de manera supletoria en el régimen especial de jubilación minera, se entiende que las modificaciones que se establecieron en el Decreto Ley N° 25967 también se aplicarán a los trabajadores de la actividad minera, bajo los parámetros fijados por el Tribunal Constitucional, lo que resulta particularmente importante en el tema de la pensión máxima (tope).

El proceso de pensionamiento pasa por tres etapas de carácter preclusorio. En la primera, se verifica que el asegurado cumpla la edad, años de aportación y los demás requisitos exigidos por la ley (en el caso de los trabajadores mineros, los años mínimos laborados en la modalidad respectiva); en la segunda, se establece el monto de la remuneración de referencia, tomando en cuenta los ingresos que el trabajador tuviese en los meses (12, 36, 48 ó 60, según norma aplicable) previos al cese laboral; en la tercera, se establece el monto específico de la pensión, que fluctuará entre un extremo mínimo y uno máximo (tope).

Desde la creación del SNP los artículos 10º y 78º del Decreto Ley N° 19990 han previsto la existencia de la pensión máxima mensual (tope), que es el monto por encima del cual no puede ser pagada prestación alguna de dicho régimen. Este instituto previsional tiene su origen y justificación en dos hechos: la naturaleza del sistema de reparto (fondo común), premunida del Principio de Solidaridad, y los precarios recursos económicos o condiciones financieras del régimen^[17]. Durante la década de los setenta y ochenta, el monto tope estuvo vinculado a conceptos laborales como la RMV, pero a partir del Decreto Ley N° 25967 (artículo 3º) se le estableció como un monto fijo que sería incrementado periódicamente^[18]. 

La creencia errada de que el Decreto Ley N° 25967 estableció un nuevo tope o es la norma que introdujo dicho concepto en el SNP, originó que el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo^[19] forzarán a la administración pública (Oficina de Normalización Previsional, ONP) a aplicar la fórmula vigente al 18 de diciembre de 1992 (PMx = 80% de 10 RMV)^[20] con los valores en vigencia a la fecha del cese laboral del asegurado. Por ejemplo: Juan Pérez cumplió la edad y años de aportación el 18 de diciembre de 1992, pero recién cesó en el año 1998 cuando la RMV era igual a S/. 345 nuevos soles (Decreto de Urgencia N° 074-97), correspondiéndole una pensión máxima (tope) igual a S/. 2,760 nuevos soles.

Dicha situación es más grave en el campo del régimen especial jubilatorio minero, pues algunos demandantes dan una lectura errada de la Ley N° 25009 respecto a la pensión completa, interpretándola como una sin sujeción a tope alguno, pese a que el artículo 9º del Reglamento de esta norma es claro al señalar lo siguiente: 

Artículo 9º.- La pensión completa de jubilación a que se refiere el artículo 2º de la Ley N° 25009 será equivalente al 100% de la remuneración de referencia (...) sin que exceda el monto máximo de pensión establecida en el Decreto Ley N° 19990.

Como se aprecia, la pensión completa prevista para la jubilación minera no puede exceder al monto de la pensión máxima mensual (tope) del SNP. Sobre ese tema el Tribunal Constitucional ha sido claro en la STC N° 1294-2004-AA/TC, al señalar que el tope es una institución originaria del SNP, por lo tanto, no puede dejar de ser aplicada al momento de otorgar una prestación en dicho régimen, resultando el Decreto Ley N° 25967 solamente uno más de los escalones en la evolución de dicho concepto, siendo plenamente aplicable bajos los parámetros antes citados.

5.         El caso de los trabajadores mineros con silicosis

Otro de los temas que generan cierta confusión a nivel de los administrados y del Tribunal Constitucional es el relativo a la situación de los trabajadores minero que adolecen el primer grado de silicosis (o equivalente en la tabla de enfermedades profesionales), para efectos de determinar el beneficio que les corresponde según el artículo 6º de la Ley Nº 25009 para acceder a una pensión de jubilación.

Como hemos indicado en el acápite 2 del presente comentario, para acceder a la pensión de jubilación minera es necesario que el trabajador acredite la edad, los años de aportación y los mínimos de labor en la modalidad respectiva, por tanto, la exoneración prevista por el citado artículo 6º únicamente permite exonerar a los asegurados que padecen del primer grado de silicosis^[21] (o su equivalente) de los años de aportación correspondientes, más no de la edad y la labor mínima.

Pese a la claridad de la norma mencionada, algunos accionantes que padecen la enfermedad profesional antes referida solicitan en sede administrativa y/o judicial el otorgamiento de una pensión del régimen especial minero con la exoneración de todos los requisitos de la Ley Nº 25009, pretensión que incluso ha sido acogida recientemente por el Tribunal Constitucional en la STC N° 7635-2005-PA/TC.

En efecto, consideramos que la norma es precisa al señalar que de los requisitos exigidos sólo se exonerará al trabajador minero de los años de aportación, por lo tanto, la administración estará en la obligación de requerirle el cumplimiento de la edad y los años mínimos laborados en la modalidad minera respectiva, y para el caso de los trabajadores de centro de producción, además debe exigir se acredite haber laborado expuesto a los riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad.

Otro punto que resulta de actual trascendencia es la determinación de la entidad que es competente para la expedición del certificado o evaluación médica, que a nuestro entender serían solamente las Comisiones Médicas de EsSalud, en tanto el artículo 298º del Decreto Supremo Nº 003-94-EM (Reglamento del T.U.O. de la Ley General de Minería), norma especial en temas de minería -concordante con la Ley N°25009- establece que la evaluación de las incapacidades resultantes de las enfermedades profesionales y accidentes de trabajo relacionados con la actividad minera deben ser realizadas únicamente por dicha entidad (EsSalud), sin hacerse mención alguna a los órganos y direcciones médicas del Ministerio de Salud.

Debe tenerse en cuenta, respecto a los certificados del Ministerio de Salud, que a la fecha es de conocimiento público el incremento exponencial de la falsificación de evaluación médicas de incapacidad, tanto para acceder a pensión de invalidez como a prestaciones jubilatorias del régimen especial minero, justamente a través del beneficio previsto por el artículo 6º de la Ley N° 25009, por lo cual, resulta de capital importancia que el juzgador (constitucional y ordinario) aplique el criterio obligatorio previsto por la STC N° 1763-2005-PA/TC, en el sentido que debe ser requerida la Historia Clínica que sustenta el dictamen médico presentado por los demandantes, y lo dispuesto por la STC N° 10063-2006-PA/TC, en el sentido que únicamente puede acreditarse el padecimiento de una enfermedad profesional en base a certificados emitidos por Comisiones Médicas Evaluadores de EsSalud, el Ministerio de Salud o una EPS, bajo los parámetros previstos por ley, restando la validez probatoria de los expedidos por entidades privadas (como INVEPROMI) o las públicas que no sean Comisiones Médicas (como DIGESA o CENSOPAS).

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(1)        FAJARDO CRIBILLERO, Martín. “Teoría General de Seguridad Social”. Lima, 1992, Luis Alfredo Ediciones, página 21.

(2)        ROMERO MONTES, Francisco. “La Jubilación en el Perú”. Lima,1993, Servicios Gráficos José Antonio, página 74; FALCÓN GÓMEZ-SÁNCHEZ, Francisco. “Manual de Seguridad Social”. Trujillo, 1994, Editora Normas Legales, página 54.

(3)        Sólo a manera de referencia, las STC Nº 699-2000 y Nº 600-2000-AA/TC, publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” el 13 de abril y el 7 de febrero de 2001, respectivamente.

(4)        Para asegurados nacidos antes del 1 de julio de 1931 (hombres) ó 1936 (mujeres) que se encuentren, además, inscritos en las antiguas Cajas de Pensiones del Seguro Social.

(5)        Cuando el cese laboral era producto de reducción o despedida total del personal (Decreto Ley N° 18471), los años de aportación se reducían a 15 (hombres) ó 13 años (mujeres).

(6)        Como correctamente señala Eduardo Marcos Rueda (“Jubilación de los Mineros Peruanos”. En: Asesoría Laboral, Lima, Marzo 1994, página 23), esta norma se alejaría un poco del texto del artículo 38º del Decreto Ley Nº 19990, al establecer el derecho a jubilarse con edades por debajo del margen permitido (5 años menos).

(7)        Se considera centro de producción minera los lugares o áreas en que realizan actividades directamente vinculadas al proceso de extracción, beneficio, transformación, fundición y refinación de los minerales (artículo 16º del Reglamento). De acuerdo con el párrafo final del artículo 1º de la Ley Nº 25009, también están incluidos en los alcances de dicha ley los trabajadores de centros de producción metalúrgicos (lugares o áreas en que realizan el conjunto de procesos físicos, químicos o físico-químicos requeridos para concentrar y/o extraer la sustancia valiosa de los minerales: artículo 17º del Reglamento) y siderúrgicos (lugares o áreas en que realizan las actividades de reducción de los minerales de hierro hasta su estado metálico en forma de hierro cochino: artículo 18º del Reglamento).

(8)        En este sentido se ha pronunciado expresamente el Tribunal Constitucional desde hace varios años, como consta en la STC N° 0386-2001-AA/TC del proceso de amparo seguido por Epifanio Hualpa, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 22 de febrero de 2002.

(9)        “Diccionario de la Lengua Española”. Barcelona, 2001, Editorial Planeta, página 1255.

(10)      Ibidem, página 1413.

(11)      Ibidem, página 1070.

(12)      Ibidem, página 1282 (contrario sensu).

(13)       Dicho principio es aplicable supletoriamente en los procesos constitucionales, conforme a lo establecido por el artículo IX del Título Preliminar de la Ley N° 28237.

(14)       Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 1 de julio de 2005.

(15)       BOREA ODRÍA, Alberto. “Evolución de las Garantías Constitucionales”. Lima, 2000, Editorial Fe de Erratas, Segunda Edición, páginas 389-390.

(16)       HEREDIA ESPINOZA, Madeleine. “La acción de amparo y el régimen de pensiones del Decreto Ley Nº 20530”. En: Gaceta Jurídica Nº 30, Lima, Mayo 1996, páginas 39-46.

(17)       En el fundamento 100 de la STC N° 050-2004-I/TC (acumulado), el Tribunal Constitucional reconoce ambas condiciones como los supuestos que justifican la existencia del tope.

(18)       En la actualidad, y desde la entrada en vigencia del Decreto de Urgencia N° 105-2001, la pensión máxima mensual (tope) en el SNP es de S/. 857.36 nuevos soles.

(19)       Informe Defensorial N° 001-2002-DP-ORLC-UI, aprobado por la Resolución Defensorial N° 004-2002, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 29 de enero de 2002.

(20)       Establecida por el Decreto Supremo N° 077-84-PCM.

(21)       La neumoconiosis es una enfermedad pulmonar producida por la inhalación de partículas de polvo mineral que produce alteraciones en el alvéolo pulmonar de tipo irreversible; una de sus formas mas comunes de presentación son la silicosis (causada por la exposición, entre 6 a 8 años, al sílice libre) y la asbestosis (que es producida por la exposición al asbesto, amianto, silicato de magnesio, etc.). Los lineamientos para evaluar y diagnosticar la neumoconiosis se realiza en base a la Clasificación Radiográfica Internacional de la OIT que fue adoptada por el Perú a través de la Resolución Suprema Nº 014-93-TR.