I. La situación actual de la seguridad social en el Perú
Los datos recabados por la Encuesta Nacional
Estos datos, complementados con los de la Oficina de Normalización Previsional (ONP)[1], la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)[2], y el Ministerio de Trabajo y Promoción Social, nos indican que al año 2007 la cobertura contributiva en pensiones (regímenes público y privado) alcanzó apenas un 15.1%[3]. Es decir, que de cada 10 trabajadores con suerte 2 obtendrán el beneficio de una pensión.
Si a dichas cifras se agrega el hecho que un 39% de la población peruana vive en condiciones de pobreza y un 13.7% en extrema pobreza, nos damos cuenta que tenemos un problema de baja obertura en materia de pensiones, más agudo en la zona rural, que representa un 34.9% de la población total, pues un 37% de dicho grupo registra extrema pobreza.
Si el éxito de un modelo de seguridad social se mide por la cobertura subjetiva (la cantidad de personas protegidas), podemos afirmar que el sistema de pensiones en el Perú habría fracasado. La pregunta es ¿podemos mejorar esta situación con modificaciones al esquema vigente y esperar una mayor cobertura?
La respuesta está más cerca del no que del sí, en la medida que las propuestas planteadas a la fecha - incluida la implementación del sistema multipilar, sobre la base del modelo proyectado en 1994 por el Banco Mundial[4] - están dirigidas a procurar una mejora en la administración de las pensiones de la población que trabaja como asalariada.
El sistema de pensiones en el Perú es esencialmente contributivo, por tanto, está más ligado al modelo de seguro social de Bismarck de finales del siglo XIX que al de seguridad social de Beveridge de 1945. En materia de salud, recién hace unos años se está aplicando un régimen asistencial no contributivo, a través del Seguro Integral de Salud (SIS), pero en pensiones la situación aún no ha cambiado.
En este escenario, considerando que la mayor parte de los trabajadores no tienen formalmente dicha condición, al pertenecer a una economía informal, careciendo por tanto de derechos laborales y de seguridad social, debemos recordar que éste es un tema de derechos humanos, por lo cual no podemos confundir las reglas de un sistema de ahorro privado con las de un sistema de protección social, de ahí que sea necesario que nos preguntemos, antes de elegir un modelo previsional, si seguiremos en un formato de seguro social o daremos un paso adelante.
Esta premisa nos condiciona a que para obtener una mejora en el campo de las pensiones, debemos - previa y necesariamente - sanear la situación del mercado laboral, y de manera paralela buscar una solución a problemas como la evasión en el pago de las aportaciones de la seguridad social. Pero, lo más importante, es considerar de manera conjunta la creación de un régimen no contributivo o pilar solidario, pues de lo contrario, la mayor parte de la población peruana carecerá en el futuro de una pensión digna para la vejez.
Como indica Romero Montes[5], los regímenes contributivos no sirven actualmente como vías de solución, pues la clase asalariada no es la más afectada, sino los que no tienen empleo o están en situación informal, porque no pueden adecuarse al pago de las aportaciones. Es necesario crear un nuevo modelo que proteja a los que más lo necesitan, de lo contrario, el sistema seguirá siendo inadecuado, fragmentario e insuficiente, pues la protección no solo es minoritaria, sino injusta, pues el grueso de la población hace posible - pagando sus impuestos - que exista un seguro social (en salud y pensiones) al que paradójicamente no accederán por no tener la condición de trabajadores (legalmente).
La finalidad del presente artículo es dar una mirada al estado actual del modelo pensionario y su baja cobertura, para de ahí analizar la propuesta de creación de un régimen no contributivo denominado “Pensión 65” , verificando su viabilidad en el plano legal y económico, en el presente y - en especial - a futuro.
II. El problema de la baja cobertura subjetiva en pensiones
La cobertura puede referirse tanto al conjunto de personas protegidas dentro de la seguridad social en determinado país, en cierto momento de su historia (cobertura subjetiva), como al conjunto de las diferentes prestaciones que se regulan a favor de sus ciudadanos (cobertura objetiva).
En cuanto a la seguridad social en pensiones, cabe recordar el trato diferenciado que las Constituciones de 1979 y 1993 brindan a este derecho:
Constitución 1979
Artículo 12º.- El Estado garantiza el derecho de todos a la seguridad social. La ley regula el acceso progresivo a ella y su financiación.
Constitución 1993
Artículo 10º.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida.
Mientras la Carta Magna de 1979 utilizó el verbo garantizar, que alude - al menos en teoría - a un compromiso u obligación, la de 1993 se remite al verbo reconocer, que solo se refiere a la aceptación declarativa de la existencia del derecho[6].
Más allá del cambio de verbos y a la diferente tendencia de los gobiernos de cada época, lo cierto es que cualquier intento por ampliar la cobertura subjetiva con el objetivo de lograr la universalidad ha de estar supeditada a la situación económica y financiera del país, de ahí que en 1993 se haya agregado la referencia expresa a su carácter progresivo (ingreso gradual dentro del ámbito de protección).
En la actualidad, y desde su creación a mediados del siglo XIX[7], la regulación del tema pensionario en el Perú se basa en un régimen contributivo, por tanto, resulta más adecuado hablar de un seguro social antes que de una seguridad social en lo previsional[8], y es precisamente este modelo el que se ha mantenido en el tiempo, protegiendo de manera prioritaria a los trabajadores formales.
Este fenómeno, que no es exclusivo de nuestro país, genera lo que se conoce - en teoría - como la “paradoja de la protección”, pues los grupos menos vulnerables (trabajadores formales) son los que se encuentran más protegidos[9], resultando de esta manera que las personas que laboran de manera independiente (y en la informalidad) terminan subsidiando - con sus impuestos - el pago de las pensiones de terceros, a pesar que ellos nunca podrán percibir dicho beneficio.
Si recordamos las cifras de la ENAHO (2007) referidas en el acápite anterior y las complementamos con la data del Informe Técnico “Evolución de la pobreza 2009” del mismo INEI[10], vemos que un 34.8% de la población peruana vive en condición de pobreza, de la cual un 11.5% registra extrema pobreza, que alcanza niveles mayores en la sierra y selva: 53.4% y 46% de pobreza, respectivamente[11].
Ante esta cruda realidad, resulta una consecuencia lógica que seamos uno de los países con el menor índice de cobertura subjetiva en pensiones en Sudamérica al 2009[12], mientras que Uruguay registra la mayor cobertura (78.5%), seguido por Chile (60.2%), Argentina (46.2%) y Venezuela (31.5%).
En este escenario, considerando que en el Perú la mayor parte de las personas que laboran no tienen la condición de trabajador, al pertenecer a una economía informal, razón por la cual carecen de derechos laborales y de seguridad social (en salud y pensiones), debemos buscar mecanismos que nos permitan incrementar dicha cobertura, no solo para aumentar el fondo previsional, sino para asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de la mayoría de la población, con una especial incidencia en las personas en condición de pobreza y extrema pobreza, no solo en las zonas urbanas, sino particularmente en las zonas rurales, pues ello no solo disminuirá futuras exigencias sociales y una carga económica que tendrá (al final) que ser asumida por el Estado, sino que ayudará a disminuir los niveles de pobreza, como ha ocurrido en países con condiciones geográficas similares a la nuestra (como Bolivia y Brasil), a través de los programas no contributivos.
Como anota Morón[13], se ha pretendido atribuir el fracaso del sistema previsional a las reformas de los noventa, sin embargo, la baja cobertura subjetiva depende de las características del mercado laboral, así como de las empresas e instituciones del país, pues más de dos tercios de la PEA trabaja informalmente o por cuenta propia, existiendo una mayoría de pequeñas y micro empresas (que tienen baja productividad) incapaces de contratar formalmente a sus trabajadores, a lo cual se suma una legislación que hace innecesariamente costosa la formalización.
El que millón y medio de adultos mayores no puedan reemplazar sus ingresos por pensiones de jubilación impacta también en su vida familiar, pues deben extender su ciclo laboral para poder subsistir. Esto conlleva a problemas complementarios, pues se convierten (sin quererlo) en una carga para su familia, fundamentalmente por los costos en salud, que tienden a incrementarse en esa etapa de la vida. Es lo que se conoce como una transferencia intergeneracional de la pobreza, pues es casi seguro que producto de la ausencia de ingresos suficientes los hijos no han podido desarrollarse económica ni socialmente, en un nivel que les permita la autonomía: según el INEI, más del 70% de adultos mayores viven con sus hijos, y en la mayoría de casos, la vivienda es propiedad de los primeros.
En todo caso, tomando en cuenta las experiencias pasadas, consideramos que la reforma que debe efectuarse necesariamente en el sistema pensionario con miras a ampliar la cobertura subjetiva no ha de pasar por copiar normas extranjeras (casi sin modificarlas) para aplicarlas a nuestra realidad, pues ello podría distorsionar sus efecto, en tanto cada país tiene factores económicos, sociales, demográficos, y políticos propios que deben ser tomados en cuenta al aprobar una ley. No existe un modelo universal, ni perfecto, sino mecanismos que pueden ser tomados como ejemplo para adecuarlos a nuestra realidad[14].
La elección del sistema de pensiones que en definitiva se adopte corresponderá a una decisión política, sin embargo, para ello será necesario que se cuente con el sustento técnico que justifique la elección de determinado modelo, lo que requiere de un debate previo en que participen todos los actores del escenario previsional: el Estado, los trabajadores, los pensionistas y los empleadores. Sin ello, no será posible lograr el objetivo final de toda reforma previsional: mejorar el nivel de las prestaciones y mantenerlas en el tiempo, para brindar una pensión digna para la mayoría de peruanos. Pueden fijarse objetivos adicionales, pero todos deberán estar al final subordinados a la obtención de dicho propósito.
III. Régimen no contributivo: una seguridad social para todos
Todo sistema de seguridad social debe tener como pilares básicos la solidaridad y la universalidad.
En un país como el nuestro, en el que existe un alto índice de pobreza y pobreza extrema, y el mercado laboral está afectado por fenómenos como la informalidad, el desempleo y el subempleo, además de registrarse altos índices de morosidad contributiva en la economía formal, resulta indispensable evaluar la viabilidad de un régimen de pensiones solidarias o no contributivas, que no deben ser vistas como una política asistencialista, sino como un mecanismo de inversión social, pues la experiencia en otros países de la región ha demostrado que la pobreza se puede reducir hasta en un 65%, además, constituye un factor de dinamización de la economía familiar, pues a pesar de constituir solo un porcentaje de la pensión mínima, esta prestación se utilizaría no solo para atender necesidades esenciales (alimentación, vivienda y salud), sino que también permite apoyar en la educación de los nietos, y en las zonas rurales incluso para la compra de semillas y alimento para los animales de crianza (para consumo y comercialización).
En el Perú, cerca del 10% de la población total es mayor de 60 años. De estos, un considerable número carece de alguna protección de parte de la seguridad social, especialmente aquellos que viven en zonas rurales. Esa situación ha originado un aumento en la proporción de personas mayores que siguen trabajando más allá de la edad jubilatoria, generalmente en ocupaciones precarias.
Pese a las repetidas reformas previsionales de las últimas décadas, aún no se ha logrado ampliar la cobertura ni reducir los índices de pobreza para las personas mayores. Lamentablemente, dentro de las soluciones planteadas hasta la fecha se ha optado por dejar de lado la opción de las pensiones no contributivas, pues se han centrado en mejorar la administración de los regímenes contributivos, lo que en la práctica ha creado exclusiones y desigualdad, al favorecer a aquellos que tienen un empleo formal, pese a constituir el menor porcentaje de la PEA.
Como precisa Durán[15], las pensiones no contributivas están diseñadas para fijar un piso o nivel mínimos de ingresos, reduciendo los niveles de pobreza entre los adultos mayores, e indirectamente en el resto de la población. La aplicación de un sistema como éste depende de una decisión política pública que debe fijar su visión en un desarrollo al mediano y largo plazo. Además de la determinación de los beneficiarios, el costo monetario, fiscal y los gastos operativos, deberán fijarse los requisitos (edad, acreditación del estado de pobreza, años de residencia, etc.), cuidando la posibilidad de factores de corrupción en los funcionarios encargados de calificar y aprobar la concesión del derecho.
Para Francke[16], buena parte del problema previsional está vinculado al mercado laboral, es decir, a una materia independiente de la seguridad social, por tanto, se debería evaluar como alternativa otorgar pensión a todos los mayores de 65 años en zonas rurales (de manera similar a la Previdencia Rural de Brasil), que costaría unos S/. 900 millones de Nuevos Soles anuales (casi 0,3 del PBI), calculado bajo la idea de una pensión de S/. 200 Nuevos Soles mensuales, que puede parecer una prestación baja, pero para un pobre que no tiene pensión significa un cambio.
En igual sentido opinan Morón y Rostagno[17], que consideran que la baja cobertura está asociada a la informalidad del mercado laboral, donde casi un tercio de las MYPE son en realidad empresas de subsistencia. Al parecer de estos autores, los únicos elegibles para recibir el beneficio de la pensión no contributiva serían:
· Los adultos mayores de 65 años de edad
· En condición de pobreza (o extrema pobreza) debidamente acreditada
· Que no perciban alguna pensión, renta o subsidio vitalicio
Bajos esos parámetros el costo anual del régimen no contributivo sería equivalente al 0.91% del PBI. En el cuadro siguiente se aprecian otros escenarios, que varían dependiendo del monto de la prestación y el grupo seleccionado:
Costo de las Pensiones No Contributivas
Porcentaje del PBI al año 2010
Monto de pensión
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Estado: Pobreza
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Estado: Pobreza extrema
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S/. 300
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1.49%
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0.61%
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S/. 183
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0.91%
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0.37%
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S/. 100
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0.50%
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0.20%
|
Elaboración: Morón / Rostagno
El impacto del programa es considerable en términos de cobertura subjetiva, pues se pasaría en el escenario más conservador de un 32% a un 68%[19].
Los regímenes no contributivos se dirigen a materializar la idea de una seguridad social para todos, en especial para los que más lo necesitan, que son justamente los excluidos del mercado laboral formal, y que irónicamente aportan de manera indirecta (a través de sus impuestos) a sostener al régimen estatal (SNP) que es subsidiado mensualmente por el Tesoro Público, como al propio SPP, puesto que los bonos complementarios de la pensión mínima y jubilación anticipada se pagan con cargo a los recursos estatales.
El financiamiento del régimen podría provenir de una de las siguientes opciones:
· Restituir el 19% del Impuesto General a las Ventas o incrementar un punto porcentual al Impuesto a la Renta , destinándolo de manera expresa al pago de este régimen.
· Crear un Fondo Asistencial del 1% a las pensiones del SNP y el SPP que sean superiores a S/. 800 Nuevos Soles, correspondiendo a la solidaridad indirecta que la población sin pensión ha asumido al subsidiar ambos regímenes.
· Asignar un porcentaje del canon minero o, como ocurrió con el FONAHPU[20], la transferencia de las acciones de una empresa estatal.
Este régimen no contributivo podría regularse de manera paralela o como el pilar solidario del modelo contributivo complementario único (público - privado) que se implante a partir del modelo del Banco Mundial (1994), y que desde hace varios años viene siendo avalado en el Perú por la doctrina[21], la Defensoría del Pueblo[22], el Ministerio de Economía y Finanzas[23], la SBS , y por las Centrales Sindicales de Trabajadores[24], estableciendo una central única de recaudación y los mecanismos legales (coactivos, civiles y penales) para accionar en contra de los empleadores morosos, pero - principalmente - con un saneamiento previo del mercado laboral, que procure la reducción del fenómeno de la informalidad.
De igual manera, debe instaurarse con carácter obligatorio un curso de seguridad social a nivel de educación básica y superior, para que las nuevas generaciones - a diferencia de sus antecesores - entiendan las ventajas de estar protegido ante las contingencias que pueden suceder en el desarrollo de la vida laboral[25], pues el tema de pensiones debe dejar de ser una preocupación solo “para los viejitos”.
IV. Pensión 65: un régimen no contributivo “a la peruana”
En la página 173 del Plan de Gobierno del partido Gana Perú, cuyo candidato ha resultado triunfador en las últimas elecciones presidenciales, se establece dentro de las medidas inmediatas la implementación de un régimen de pensiones que se sustentaría en dos sistemas:
1) Un sistema público, que contendría dos componentes:
1.1 El contributivo, obligatorio para todos los trabajadores dependientes e independientes, que garantizaría un nivel de pensión de acuerdo a la edad y cuotas aportadas.
1.2 El no contributivo, que ofrece una pensión básica a todos los adultos mayores de 65 años, sin importar su historia de afiliación a algún sistema de pensiones, y sería financiado por impuestos y una porción de los fondos aportados[26] por los trabajadores.
2) Un sistema privado que serviría de complemento al primero, basado en cuentas individuales (como las AFP) para los trabajadores dependientes e independientes, pero que a diferencia del modelo actual sería voluntario.
En el presente artículo nos centraremos en el segundo componente del sistema público, es decir, el régimen no contributivo denominado “Pensión 65” .
En la medida que el artículo 11º[27] de la Constitución de 1993 señala expresamente que el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas, sin hacer mención a la existencia de un régimen contributivo o prohibir la creación de uno no contributivo, no existe una restricción constitucional (ni legal) para su implementación, sin embargo, debe tenerse en cuenta que el quinto párrafo de la Primera Disposición
En efecto, si bien la pensión es reconocida como un derecho fundamental, forma parte de los denominados derechos económicos, sociales y culturales (DESC), por tanto, requiere para su materialización y viabilidad en el tiempo de un fuente segura que garantice que podrá ser pagada a sus beneficiarios (presentes y futuros) por un periodo determinado, de lo contrario no pasaría de ser una promesa electoral.
En los últimas décadas se ha comprobado que la seguridad social puede (y debe) ser analizada y evaluada desde un punto de vista económico, pues su naturaleza está directamente ligada a la búsqueda y administración de recursos financieros a través de los cuales asegurar prestaciones que cubran necesidades sociales[29], en tal sentido, el financiamiento de las pensiones constituiría la base fundamental de la materialización de un régimen de pensiones (contributivo o no)[30].
En la configuración del régimen, como se aprecia de la glosa del Plan de Gobierno antes referida, se indica que el beneficio será otorgado a todo adulto mayor de 65 años “sin importar su historia de afiliación a algún sistema de pensiones”, por tanto, no excluye a quienes perciben actualmente pensión, lo que nos parece un error, pues ello conllevaría a que algunas personas obtengan doble prestación (pensión regular + pensión 65), incrementando la desigualdad.
Cabe destacar, que a pesar que el proyecto - en su versión original - no plantea o propone alguna exclusión, algunos autores señalan que el universo de potenciales beneficiarios sólo alcanzaría a 368 mil personas, excluyendo a los pensionistas y a las (los) cónyuges[31], por lo que representaría una inversión de S/. 1,104 millones de Nuevos Soles anuales, que a su vez implica el 0.26% del PBI.
En realidad, si consideramos que existen aproximadamente 2 millones de adultos mayores de 65 años en la actualidad, de los cuales hay que excluir a quienes ya perciben una pensión (400,000 del SNP; 250,000 del Decreto Ley N° 20530; y casi 100,000 del SPP), podríamos redondear el número de beneficiarios en cerca de un millón, lo que anualmente representaría S/. 2,400 millones de Nuevos Soles a razón de S/. 200 Nuevos Soles mensuales para cada uno durante 12 meses. La pregunta es, ¿ese monto será sostenible en el tiempo?
Desde nuestro punto de vista, creemos que sobre la base del Programa Juntos y el Plan Piloto de Asistencia Solidaria (Gratitud), implementados por el Decreto Supremo N° 032-2005-PCM y el Decreto de Urgencia N° 059-2010, o tomando de base alguno de los proyectos presentados en el Congreso de la República[32], debe estructurarse un régimen no contributivo que se implemente de manera progresiva (iniciando con la zona rural) aplicable a los siguientes beneficiarios:
· Los adultos mayores de 65 años de edad
· En condición de pobreza (o extrema pobreza) debidamente acreditada
· Que no perciban alguna pensión, renta o subsidio vitalicio
· El monto sería S/. 200 Nuevos Soles, casi el 50% de la pensión mínima
Se deberá tener especial cuidado en la calificación de los beneficiarios para evitar problemas de duplicidad o suplantación como los ocurridos en Bolivia tanto con el Bonosol como con Renta Dignidad[33], para lo cual debería recurrirse a la base de datos de programas como el Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales y el Sistema de Focalización de Hogares - SISFOH[34], a fin de evitar que este régimen se convierta en un foco de corrupción.
(8) En materia de prestaciones de salud desde inicios del 2000 se ha intentado expandir este servicio a la mayoría de la población (en especial, a los sectores más pobres) a través de programas como el Seguro Integral de Salud (creado el 2001), que alcanzó recientemente su punto más alto con la Ley N ° 29344 – Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 9 de abril de 2009.
(12) Solo superados por Paraguay, que registró una PEA coberturada en pensiones de apenas el 10%, según: MESA LAGO, Carmelo. “Presente y futuro de los sistemas de pensiones públicos y privados frente a la crisis internacional”. En: Actas del VIII Congreso Regional Americano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social
(15) DURÁN VALVERDE, Fabio (et al). “Proyecciones demográficas y financieras para el análisis de la viabilidad de las pensiones no contributivas en el Perú”. En: Envejecimiento con dignidad: Pensiones no contributivas para reducir la pobreza en el Perú, Lima, 2009, Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza , página 65.
(20) Fondo Nacional de Ahorro Público (FONAHPU), que en 1998 consistió en una bonificación a favor de los pensionistas con prestaciones por debajo de los S/. 1,000 Nuevos soles. Por Ley N° 27319, publicada el 22 de julio de 2000 en el Diario Oficial “El Peruano”, se le transfirió la titularidad de las acciones de ELECTROPERÚ S.A.
(21) Por todos: GONZALES HUNT, César. “La necesaria reforma del sistema de seguridad social en pensiones: De la fórmula alternativa entre el sistema público y el privado a una relación de complementariedad con prevalencia del sistema privado”. En: Desafíos y perspectivas del Derecho del Trabajo y los Regímenes de Pensiones en el Perú. Libro de Ponencias del I Congreso Nacional, Trujillo, 2004, SPDTSS, páginas 315-348.
(25) Este aspecto también ha sido considerado como una de las medidas adicionales dentro de la reciente reforma en Chile, como consta en el Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma del Sistema Previsional: “El derecho a una vida digna en la vejez” (Resumen Ejecutivo), Santiago, 2006, página 24.
(32) En cuanto a la regulación de regímenes no contributivos de pensiones, se han presentado en los últimos años los siguientes Proyectos de Ley: N° 3090/2008-CR, N° 3437/2009-CR, N° 4063/2009-CR, N° 4213/2010-CR y N° 4287/2010-CR. En el pasado fue presentado el Proyecto de Ley N° 1405/2006-CR, para la creación del Fondo de Pensión Subsistencial del Adulto Mayor (PAM), pero fue archivado el 31 de marzo de 2008.
